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Guerre en Ukraine, aubaine pour Kiev et casse-tête pour l'Union Européenne, tout savoir sur les avoirs russes gelés en Europe
Véritable enjeu stratégique et manne financière, la question de l'utilisation des actifs russes stockés dans l'Union Européenne pour financer la défense ukrainienne soulève des questions juridiques, morales et économiques.
C’est un petit pactole au cœur des débats. Depuis le 24 février 2022 et le début du conflit en Ukraine, l'Union Européenne a gelé une partie des avoirs russes présents sur son territoire. Si l'utilisation des intérêts de ces avoirs pour soutenir l'Ukraine est déjà en vigueur, les Vingt-Sept ne parviennent pas à trancher sur l'utilisation de l'ensemble du capital en lui-même. Quelle somme représentent ces fonds et peuvent-ils réellement être utilisés pour soutenir Kiev et les autres villes du pays touchées ? Toute l'Europe fait le point.
Qu'est-ce qu'un gel des avoirs ?
Depuis le mois de mai 2024, les pays de l'Union Européenne et du Groupe des Sept ont gelé les avoirs russes présents sur leur sol pour une période indéterminée, ou du moins jusqu’au rétablissement de la paix en Ukraine. Cette mesure vise à priver Moscou d'une source de financement pour son armée et à garantir le remboursement des prêts accordés par l'Europe à Kiev.
Dans les faits, le gel des avoirs est un dispositif légal et administratif permettant de rendre inaccessibles les ressources financières et matérielles d'une entité. Bien que la Russie considère cette action comme un vol, elle est conforme au droit international.
Quelle est la somme des avoirs russes gelés dans l'Union Européenne ?
Les avoirs russes bloqués en Europe se composent principalement de deux cent dix milliards d'euros d’actifs appartenant à la Banque Centrale de Russie et de vingt-quatre milliards d'euros d’actifs privés russes.
Contrairement aux images de yachts et de villas saisies au début de la guerre, l'essentiel de ces avoirs est constitué de titres financiers, comme des actions, des obligations d’état, des revenus immobiliers et des placements bancaires appartenant à des personnalités ou à des entités russes visées par les sanctions européennes. Y figurent notamment le président russe, Vladimir Poutine, son ministre des affaires étrangères, Serge Lavrov, des élus, des fonctionnaires et des entreprises, opérant notamment dans le secteur militaire, dans le secteur informatique, dans le secteur des transports et dans le secteur de l'énergie.
Où ces fonds sont-ils conservés ?
En Europe, ces fonds sont essentiellement stockés chez Euroclear, une société internationale de dépôt de fonds basée à Bruxelles, pour un montant évalué à cent quatre-vingt-cinq milliards d'euros. Cet organisme joue le rôle d'intermédiaire financier entre les acheteurs et les vendeurs de titres. Les avoirs y sont gardés en toute sécurité dans une chambre de compensation, dont les responsables sont sous surveillance renforcée.
Ailleurs dans le monde, des avoirs russes sont également bloqués aux États-Unis, pour une somme de quatre milliards d’euros, au Royaume-Uni, pour une somme de vingt-six milliards d’euros, au Japon, pour une somme de vingt-huit milliards d’euros, au Canada, pour une somme de quinze milliards d’euros, et en Suisse, pour une somme de six milliards d’euros.
Les Vingt-Sept peuvent-ils utiliser les avoirs russes gelés ?
Dans la pratique, le droit international protège les états et leur patrimoine et il interdit la saisie des biens d'un pays par un autre, en application du principe de l'immunité d'exécution. Ce droit n'existe pas pour l’état agressé, en l'occurrence l'Ukraine, et à plus forte raison pour une entité non belligérante comme l'Union Européenne. La décision de passer à l'action exposerait l'Union Européenne à de potentielles sanctions financières devant des juridictions internationales.
Le 21 mai 2024, le Conseil de l'Union Européenne et le Parlement Européen se sont accordés sur des règles concernant le gel et la confiscation des capitaux d'origine criminelle. Les deux institutions se sont ainsi entendues sur la mobilisation des bénéfices issus des avoirs russes gelés, en les affectant à hauteur de quatre-vingt-dix pour cent à la Facilité Européenne pour la Paix, qui finance le soutien militaire de l'Union Européenne à l'Ukraine, et dix pour cent à la Facilité pour l'Ukraine, dédiée à l'assistance macro-économique au pays de Volodymyr Zelensky.
Ces intérêts s'élevaient à quatre milliards d'euros en 2023. Pour que l'Union Européenne puisse aller plus loin et pour qu’elle puisse confisquer les capitaux russes eux-mêmes, un vote unanime des représentants des états membres du Conseil Européen serait nécessaire.
Où en sont les discussions sur le sujet ?
Le 10 septembre 2025, lors de son discours sur l'état de l'Union Européenne, Ursula von der Leyen, présidente de la Commission Européenne, a abordé cette épineuse question, après avoir rappelé que l'Union Européenne avait déjà mobilisé près de cent soixante-dix milliards d’euros d’aide militaire et financière pour soutenir l'Ukraine. Cette aide militaire s'est effondrée de cinquante-sept pour cent au mois de juillet et au mois d’août 2025 par rapport aux six premiers mois de l'année, selon les chiffres du Kiel Institute, basé en Allemagne. Sur les deux mois d'été, l'Union Européenne a alloué un total de trois milliards trois cent millions d'euros d'aide militaire à Kiev, soit une moyenne mensuelle d’un milliard six cent cinquante millions d’euros.
Soulignant que l'argent est le nerf de la guerre, la présidente de la Commission Européenne a confirmé le 10 septembre 2025 qu'un prêt à titre de réparation serait financé à partir des avoirs russes gelés en Europe. Elle a toutefois précisé que seuls les intérêts de ces deux cent dix milliards d'euros d'actifs seraient mobilisés et que l’Union Européenne ne touchera pas aux actifs eux-mêmes.
La question de mobiliser directement les avoirs russes gelés est revenue sur la table quelques semaines plus tard, à l'occasion d'une réunion des leaders politiques européens à Copenhague, le premier octobre 2025. Dans une note transmise par la Commission Européenne, il est indiqué que, sur le total détenu par Euroclear, une majorité du capital correspond à des prêts arrivés à échéance et disponibles sous forme de liquidités. Sur cette somme, quarante-cinq milliards d’euros sont déjà utilisés dans le cadre d'une autre initiative du Groupe des Sept pour soutenir l'Ukraine.
Le reste, soit cent quarante milliards d'euros, pourrait être transféré à la Commission sous la forme d'un prêt sans intérêt. Celle-ci accorderait ensuite un prêt du même montant à l'Ukraine. Kiev ne devrait alors rembourser ce prêt massif qu'après avoir touché des réparations russes. Tant que Moscou n'aura pas effectué ces paiements, les fonds resteraient bloqués. Ainsi, ces futures réparations serviraient de garantie pour le prêt, sans qu'il soit nécessaire de saisir officiellement les avoirs de l’état russe.
La question ukrainienne était à l'ordre du jour du dernier Conseil Européen du 23 octobre 2025. L'opération inédite d'un prêt de réparation s'est heurtée aux réticences du premier ministre belge, Bart de Wever, qui a rapidement menacé de bloquer tout le processus s’il n’obtenait pas des garanties suffisantes. Ce dernier aurait fixé trois conditions à son accord, une mutualisation totale du risque en cas de réclamation de Moscou, la garantie que, si les fonds doivent être restitués, chaque pays européen participera au remboursement et l'assurance que tous les autres états ayant gelé des avoirs russes, même sans l'avoir annoncé publiquement, agiront de la même manière que la Belgique.
Au terme de ce rendez-vous et faute d'accord formel après le refus de la Belgique de s'aligner, les Vingt-Sept sont finalement convenus de s'engager à répondre aux besoins urgents de l'Ukraine et ils ont enjoint la Commission Européenne à présenter, dès que possible, des options de soutien financier pour le pays.
Présent au sommet, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a plaidé pour une décision rapide, « je vous demande de prendre une décision au plus vite. Les avoirs russes doivent être pleinement utilisés pour la défense contre l'agression russe ».
Alors que ces derniers devraient à nouveau aborder la question lors de leur prochaine rencontre, le 18 décembre et le 19 décembre 2025, la situation devient pressante. Face à une aide américaine qui se tarit, les Vingt-Sept doivent rapidement trouver une solution concrète visant à empêcher l'Ukraine de manquer de financements au cours de l’année prochaine, faute de quoi sa sécurité serait largement menacée.
Selon les estimations du Fonds Monétaire International (FMI) citées dans une lettre adressée par Ursula von der Leyen aux états membres le 17 novembre 2025, les besoins de financement de l'Ukraine vont atteindre, pour les deux prochaines années, cent trente-cinq milliards d'euros, dont cinquante et un milliards d’euros de soutien militaire pour la seule année 2026. Pour répondre à cette urgence, la Commission Européenne propose trois options de financement. La première option, notamment soutenue par l'Allemagne, repose justement sur l'utilisation de ces avoirs russes gelés.
Qui est pour et qui est contre ?
Le soutien Outre-Rhin est de plus en plus marqué depuis quelques mois. Dès le mois de septembre 2025, le chancelier Friedrich Merz a publié une tribune dans le Financial Times pour exprimer son ralliement, appelant l'Europe à renforcer le coût de l’agression russe. Devant les députés allemands, il a de nouveau appelé le 16 octobre 2025 à utiliser les avoirs de la Banque Centrale Russe, gelés depuis l'invasion du mois de février 2022. L'appui de la première économie de la zone euro apparaît comme déterminant dans l'issue des négociations, d'autant que l'Allemagne s'était jusqu'alors montrée réticente.
Comme elle il y a encore quelque temps, la majorité des pays européens ont encore tendance à s'opposer à la saisie des avoirs. Outre la Belgique, c'est notamment le cas de l'Italie ou de la France, qui a déjà fait part de sa volonté de voir les aides financières versées à Kiev conditionnées à la mise en œuvre de réformes et débloquées de façon graduelle. D'autres pays comme la Pologne ou les Pays-Bas sont en revanche favorables à leur utilisation, au motif qu'elle pourrait freiner les velléités de Vladimir Poutine.
Quelle est la position de la France sur le sujet ?
La question de la saisie des avoirs russes a été longuement débattue au Parlement français au mois de mars 2025. La résolution soumise au vote, sans valeur contraignante pour le gouvernement, mais à forte portée symbolique, a été largement adoptée par deux cent quatre-vingt-huit voix pour, cinquante-quatre voix contre et cent trente-deux abstentions.
Le texte final demande à l'Union Européenne et à ses états membres à procéder sans délai à la saisie des avoirs russes gelés et immobilisés pour financer le soutien militaire à l'Ukraine dans sa résistance et pour sa reconstruction. Cette position tranche avec la position du gouvernement français sur cette question.
Celui-ci considère que les avoirs russes auraient un rôle stratégique à jouer et qu’ils serviraient de monnaie d'échange lors de futures négociations de paix avec la Russie. La question des actifs gelés devrait faire partie de la négociation à la fin de la guerre, avait dit Emmanuel Macron à Washington, le 25 février 2025.
Encore récemment, Paris a posé plusieurs conditions avant d'approuver leur utilisation. « Il faut une répartition équitable des risques entre tous nos partenaires », a écrit l'Élysée au mois d’octobre 2025. Autrement dit, les états européens ne doivent pas être les garants de dernier recours pour couvrir une éventuelle défaillance de l'Ukraine.
Par ailleurs, la France souhaite que les aides financières versées à Kiev soient conditionnées à la mise en œuvre de réformes et qu’elles soient débloquées par étapes. Enfin, elle insiste pour que ces fonds servent à l'achat d'équipements produits en Europe plutôt qu'aux États-Unis, de manière à ce que l'argent issu du Kremlin contribue également au développement de l'industrie de défense européenne. Cette position a été à nouveau défendue par Emmanuel Macron le 17 novembre 2025, lors de la visite de Volodymyr Zelensky à Paris.
« Nous travaillons aux conditions de notre soutien s'agissant de l'utilisation des fonds qui doivent permettre de soutenir les efforts militaires et de défense de l'Ukraine, avec des critères clairs de préférence européenne », a dit Emmanuel Macron. Le président français a également assuré que les alliés de Kiev y parviendraient, quitte à explorer de nouvelles voies, citant l'exemple de l'endettement commun réalisé dans le contexte de la pandémie de coronavirus.
Dans une résolution votée le 12 mars 2025 en session plénière à Strasbourg, par quatre cent quarante-deux voix pour, quatre-vingt-dix-huit voix contre et cent vingt-six abstentions, les députés européens ont appelé à utiliser ces actifs russes immobilisés en Europe pour financer le soutien militaire à l'Ukraine.
En parallèle, certains économistes et experts mettent en garde contre un effet boomerang. Une mobilisation des fonds russes pourrait en effet inciter d'autres puissances, comme la Chine, l'Inde ou l'Arabie Saoudite, à retirer leurs investissements d'Europe par crainte d'un traitement similaire à l'avenir.
De son côté, la Russie a déjà annoncé qu'elle entend exercer tous les recours juridiques possibles si les menaces européennes étaient mises à exécution.
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